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一场“财政革命”| 现代财政国库管理制度的改革与发展

文章来源:  发布时间: 2019-10-09 21:40:16  责任编辑:cfenews.com
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来源 | 中国财政作者 | 财政部国库司编排 | 重庆内控科技咨询有限公司综合部 黄春梅重庆内控科技中心编辑并推荐阅读

新中国成立70年来,我国经济社会发展取得了显著成果,财政管理水平不断提升。我国从本世纪初开始实施的财政国库管理制度改革,是继分税制改革后财政管理制度的又一次重大变革,成为财税体制改革的一大亮点,被经济合作与发展组织称为一场“财政革命”。改革建立起全新的预算执行管理机制,从管理制度和运行机制上促进了财税体制改革的深化和现代财政制度的完善,有力保障了国家重大改革与重大政策的有效实施。

《中国财政》以“一场‘财政革命’——财政国库管理制度的改革发展”为题,对新中国成立以来我国国库管理制度的发展演进过程进行梳理。文章将之划分为三个阶段:一是建立与发展阶段(1949—1984年),二是调整完善阶段(1985—2000年),三是现代财政国库管理制度建立阶段(2001年至今);从四个方面阐释现代国库管理制度的内涵及改革所取得的成就:一是国库集中收付制度,二是政府采购制度,三是国债地方债发行管理制度,四是决算管理制度和权责发生制政府综合财务报告制度。本文重点推介国库集中支付制度改革和决算管理制度改革所做的工作及取得的成效。从中可以清晰感受我国财政改革的方向、路径和成效,从而对下一阶段以财政资金使用为核心的政府内控着力点做出预判

按照国际货币基金组织的定义,国库不单指国家金库,更重要的是指财政代表政府负责预算执行,保管政府资产和负债的一系列职能。为适应社会主义市场经济发展需要和建立公共财政框架体系要求,2000年6月,财政部国库司成立,2001年2月,国务院第95次总理办公会批准《财政国库管理制度改革方案》,明确要求从根本上改变我国传统的预算执行管理方式,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度

1.以国库集中收付制度为主体的现代国库框架基本建立,成为我国财政收支运行的核心基础

国库集中支付制度改革进一步深化,预算支出更加规范透明。不断深化国库集中支付制度改革级次,在国库集中支付制度实现对县级以上预算单位全覆盖的基础上,从2015年开始大力推进乡镇国库集中支付改革。截至2018年底,中央、省、市、县、乡五级近70万个预算单位实施了国库集中支付制度改革,占到全部预算单位的99%以上,基本实现了“横向到边、纵向到底”,构建了现代化的国库管理框架。着力完善国库集中支付运行机制,深入落实“放管服”改革精神,进一步强化预算单位作为预算执行主体的责任,提高财政资金支付和使用效率。深入推进公务卡制度改革,优化公务卡管理使用。截至2018年底,全国81%以上的乡级预算单位、94%以上的县级以上预算单位实行了公务卡制度,累计发行公务卡超过2500万张。利用现代信息技术,加快推进国库信息化建设。截至2019年6月30日,全国有36个省级、305个地市、1500个区县财政部门实施了集中支付电子化管理

进一步推进地方预算执行动态监控工作。目前,大部分地区已建立起覆盖省、市、县三级的预算执行动态监控体系。建立财政扶贫资金动态监控机制。2018年7月,财政部印发《财政扶贫资金动态监控工作实施方案》,全力推进监控平台建设。目前,监控平台已实现中央、省、市、县上下贯通,具备按日监控预算分配下达、资金支付及绩效目标执行等情况的功能。2019年6月,财政部印发《财政部财政扶贫资金动态监控工作规程》,推进动态监控工作。

收入收缴管理改革加快推进,综合效能更加显现。一是全国40万个执收单位实施了非税收入收缴管理改革,占到全部执收单位的97%以上。同时,推进非税收入收缴电子化管理。中央本级于2016年全面实施非税收入收缴电子化管理,地方非税收入收缴电子化管理也加快实施,截至2019年6月30日,107个中央部门、22个省级、56个地市、334个县区已全面实施收缴电子化管理,有效提升非税收入收缴效率和管理水平。二是推进财税库银税收收入电子缴库横向联网,进一步扩大财税库银横向联网覆盖范围,加强横向联网数据的分析利用,研究制定财关库银税收收入电子缴库横向联网管理办法。

库款管理机制更加科学规范,国库现金管理稳步推进。是各级财政部门切实贯彻国务院各项决策部署,多措并举加强库款管理,合理控制库款规模,着力提高库款使用效率,更好地保障积极财政政策的有效实施。以加快支出预算执行、盘活用好财政存量资金为合理管控库款的主要手段,扎实推进库款管理与预算执行、债券发行和国库现金管理等的协调衔接,实行库款削峰填谷管理,着力提高库款使用效率,更好地保障并促进积极财政政策措施及早落地生效。同时,加强库款管理基础工作,建立健全库款运行监测分析和预研预判工作机制,归纳总结库款运行变动规律,深入研究并及时解决存在的突出问题。加强资金调度管理,防范财政资金支付风险。二是按照国务院相关指示精神,稳步推进国库现金管理。2006年正式启动中央国库现金管理操作,主要采取商业银行定期存款方式,商业银行以国债或地方政府债券为质押获得存款并向财政部支付利息,定期存款期限在1年以内。2014年财政部会同人民银行制定《地方国库现金管理试点办法》,开始地方国库现金管理试点,2017年地方国库现金管理在省级财政全面推开。2018年财政部印发了《关于进一步规范地方国库现金管理的通知》,指导地方规范有序开展国库现金管理操作。中央国库现金管理操作实现常态化,累计开展国库现金管理5.9万亿元,可获得利息收入894亿元;省级财政全面实施地方国库现金管理,累计操作金额9万亿元,可获得利息收入614亿元,取得预期成效。

2.决算管理制度和权责发生制政府综合财务报告制度改革稳步推进,现代财政财务报告体系日趋完善

财政决算工作实现跨越,反映内容更加丰富。各级财政部门不断加强制度建设,着力提升决算编制工作质量,及时回应社会关切,切实服务各项财政改革。

健全决算管理制度体系。印发中央决算草案编制办法》《部门决算管理制度》等一系列制度办法,确保决算管理有规可依、有章可循。

丰富决算报表反映内容。建立与全口径预算管理相对应的财政决算报表体系,完整反映四本预算收支以及政府债务等情况,为政府统揽全局、科学决策提供了坚实数据支撑。深入推进决算公开工作。

全国部门决算公开规范化程度不断提升中央部门决算公开范围稳步扩大,公开内容逐年细化,公开时间和公开形式趋于集中,回应社会关切更加及时主动,舆情评价积极。地方省、市、县三级的部门决算公开同步深化,决算公开的及时性、完整性和规范性均有明显改善。

扎实推进支出经济分类决算试编工作,组织中央部门编报了2015—2017年度中央本级一般公共预算基本支出经济分类决算,组织地方财政开展了2015—2017年度财政支出经济分类决算试编,2017年地方试编范围已经覆盖所有省级、市级和县级财政。2018—2019年连续两年组织中央和地方所有基层预算单位按经济分类科目试编具体项目支出为推进项目支出定额标准体系建设提供参考。

不断加强决算分析中央财政运用决算数据对预算编制的完整性、预算执行的有效性、资产负债变动情况等进行评价,为改进中央部门财务管理水平提供依据。一些地方尝试建立决算数据分析指标体系和数据分析模型,开展更加精准的量化分析,推动形成常态化、规范化、科学化的决算分析机制

政府综合财务报告制度改革扎实推进,路径方法更加明晰。按照党的十八届三中全会精神和国务院批准的改革方案要求,扎实推进各项改革工作。一是加强政府财务报告相关制度建设。制定发布政府财务报告编制办法和操作指南,夯实政府财务报告编制工作的制度基础。二是推进各级政府财务报告编制试点。2017年,国土资源部、国家林业局等2个中央部门以及山西、黑龙江、上海、浙江、广东、海南和重庆等7个地区参加了第一批试点。2018年,试点范围扩大到20个中央部门和20个地区。2019年,试点范围进一步扩大到40个中央部门和36个地区三是开展政府财务报告分析应用体系建设、全国和地区政府财务报告合并汇总等重点难点问题研究,取得的研究成果已在相关制度制定和试点工作中应用。

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