经营化治理已成为当代中国地方政府的鲜明特点，地方政府通过土地等经营获得了对GDP增长速度的可控性，确保增长任务的完成和绩效合法性的获取。但政府经营模式势必不可能是百利无害的，它对地方政府思维方式、治理手段和权力结构的改变必将渗透至方方面面，进而引起一系列更为深远的连锁反应，而高廉政风险便是与经济增长同步而生的另一个侧面。地方政府既在不懈构筑着法治的堡垒，又在不断破坏着法治的基石;而政府经营的行为惯性所带来的效率优先思维下的廉政退让、权力集中结构下的约束失效和惩治导向路径下的防控缺失，都潜藏着政府政治行政系统的高廉政风险，不断积累着向系统性腐败演化的可能性。

(一)法治困境下的地方政府治理悖论

长期以来，经济发展水平和物质生活水平的落后使经济增长成为我国政府合法性的基石，经济发展上升到政治问题的高度由中央政府层层传递至地方政府，政治逻辑同经济逻辑紧密结合，成为地方政府治理的主导逻辑。相比之下，尽管法治原则早已成为宪法的一项基本原则，但在地方政府的治理现实中法治原则并没有得到充分的遵守与实践，法治在地方治理情境中面临着困境。地方治理的政治逻辑、经济逻辑与法治原则存在着矛盾与冲突，地方政府将许多应该由法制界定和解决的问题政治化，将法制建设让位于经济发展，从而体现出地方政府的法治“悖论”，即地方政府既是推动法治建设的关键力量，又是破坏法治建设的主要主体。

法治是内生于我国政治权威的价值维度，政治对法治起到设计和推动的作用，我国的法治建设走的是顶层设计的道路，即法治的价值和目标由中央解读和制定，地方政府承担具体推动法治完善和发展的主要任务。但在具体的地方实践中，我们常常能看到地方政府对法治的“破坏”，尽管法制的滞后性和稳定性与社会发展的超前性和灵活性之间的矛盾使得地方政府破坏法制有某种程度上的“合理性”和“正义性”，然而更多情形下体现出的是地方政府治理思维中法制逻辑的缺乏。在地方政府经营的过程中，经济逻辑与法制逻辑的冲突在许多地方有所体现，地方政府在土地经营过程中的违法行为屡见不鲜，大量利用投融资平台违规借贷更是甚嚣尘上，遗留下来的是地方的巨额债务乃至更为深层的社会问题。与政府土地经营相联系的衍生现象是政府选择性执法，无论是对所辖企业的地方性保护，还是收取贿赂前提下对企业违法行为的庇护，抑或对市场主体的主动掠夺，所带来的不仅是行政垄断导致的区域性市场分割与地方间恶性竞争，还有执法腐败下企业普遍违法竞争的恶性市场环境。

除了政治逻辑和经济逻辑主导下对法制的破坏，地方政府治理实践中还不断面临着改革创新与法治的张力。改革创新发自于社会进步和公共利益提升的需求，通过打破陈旧的、低效的制度安排和管理方式，促进生产力的发展和社会的良性运转。正如创新理论的鼻祖熊彼特所言，创新是一种“创造性破坏”，具有超前性、灵活性的特点;而法律作为规诫人的行为的尺度，具有滞后性、稳定性的特点，因而在改革创新的过程中，始终存在合理性与合法性之间的张力。在“以经济为中心”的大背景下，如果地方政府的改革创新有绩效合理性，但突破了法制的约束，事实上就难以按照法制的逻辑去评判，而服从于政治逻辑和经济逻辑。政企统合治理是地方政府的治理创新，以获得公共资产的高效经营为目标，是政府对企业家精神的充分借鉴。这种创新在经济高速发展阶段有一定的时代性和合理性，但创新的过程中依循的更多是“有计划的经济增长”的政治逻辑和经济逻辑，对土地的开发过程、对财政资金的利用、对市场的优惠准入条件以及对权力结构的调整等，都不同程度的存在着法制的缺失，而呈现给我们的也是经济增长的同时出现的失地农民群体的边缘化、地方政府的债务风险、市场的无序竞争以及过度集权等系统风险和社会问题。法治的推动者和破坏者的双重身份，使地方政府陷入治理的法治悖论，这样的法治困境也造就了高廉政风险的产生和腐败的高发。

(二)地方政府经营逻辑下的高廉政风险

法治悖论体现了地方政府在政治、经济与法治三重治理逻辑之间的矛盾与冲突，过去经济的持续高速增长得益于经济逻辑的优先地位，而日益凸显的严重腐败现象则体现出三重治理逻辑下的法治困境。在经济增长带来的实时效益面前，廉政思维被抛诸脑后，规避廉政风险的制度建设也停滞不前。高廉政风险正是产生于引致经济增长的权力调整和制度变迁过程之中，隐藏在地方政府介入经济市场活动的各个角落，最终将腐败现象呈现于社会与公众的广泛视野之中。

在中央政府的经济增长指标体系下，经济增长上升为政治问题而成为地方政府治理的主要逻辑，中央增长指标的设定往往会引发对结果的关注，而较少理会地方政府达成经济指标的中间过程。上级政府对结果的关注给了下级政府一种类似可以违反法律法规的“授权”，这种授权就变成纵容腐败的强有力的措施。与此同时，在经济逻辑的导向下，地方政府的治理思维、政府角色都发生了变化，地方政府不仅是市场的调控者和监管者，而且还亲身介入市场，成为市场中的经营主体。正如温加斯特有言“强大到足以保护产权和实施合同的国家也同样强大到足以剥夺公民的财产”(Weingast，1995)，亦有诺思(1994)所指出的国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。在经济产出上，个体理性和社会理性是无法完全一致而实现帕累托最优的，政府在其中担任着界定产权的第三方的作用，与此同时也会有政治型交易费用的存在。现实情境中地方政府不仅充当了界定产权的第三方，其本身也作为经济主体参与到了市场活动中去，在市场中既作为提供规则的第三方，又作为市场交易的参与方，这种既当运动员又当裁判员的角色使政府易于利用规则谋取私利，加上政治型交易费用本身有自我膨胀的趋势，腐败的规模会不断增长。作为由政府所控制的稀缺资源，公共工程是公认的腐败高发之地(Zhu & Wu，2014)，在我国公共工程从财政给付、土地征收、材料购买、项目施工等各个环节都有地方政府的积极参与，也就有了腐败产生的更多机会。在与土地经营密切相关的产业领域中，腐败更是层出不穷，从近年来查获的官员腐败案件大多与工程建设、房地产开发有关便可见一斑(公婷、吴木銮，2012)，地方政府的经济逻辑主导着政府的治理行为，并为官员个人寻利提供广阔空间，从中萌生着地方系统的高廉政风险。

权力集中是腐败的一项重要表征，世界上腐败严重的政府组织无不是以集权为基本特征。改革开放之初，党政分开、政企分离等避免权力过分集中的措施便是体制改革的既定目标，围绕这个目标中央也制定并推进了一系列具体的改革措施。然而在GDP考核诱导地方政府普遍走向政企统合治理的今天，企业式的“精英集权化管理”的影响超越了分权改革目标的影响，“再集权”现象已在地方权力格局中蔓延。许多地方的“一把手”，不仅是地方的党政负责人，同时还是融资平台公司的实际控制者，集政治、行政、经济权力于一身，拥有地方城市建设的极大决策权力。绝对的权力导致绝对的腐败，在地方官员本身具备追求个人控制权扩张欲望的条件下，腐败既是官员个人控制权扩张的手段，又是伴随着其个人控制权扩张而带来的必然结果。然而面对地方日益集权的权力结构现状，目前应对的廉政治理策略仍然是以惩治为主，缺乏从根本上遏制腐败再生的权力制约和防控机制。

地方政府治理过程中显现出的普遍而较为严重的腐败现象，不能仅仅归咎于官员个体道德自律的缺失，高廉政风险正如它的含义一样具备系统性的特征，在地方政府的治理行为上体现为政治、经济、法治三重治理逻辑的协调与冲突。在经济发展成为首要问题、经济逻辑上升为政治问题的状态下，由中央政府主导、地方政府实施的有计划的经济增长管理模式保证了经济指标的高速按计划增长，并且包容了在增长过程中腐败造成的效率损失，呈现出了我国经济高速增长同严重政治腐败并存的“双高现象”。因此中国的“双高现象”不在于腐败到底是促进了亦或是阻碍了经济增长，而是在有计划的经济增长管理模式下，由政府主导的经济建设可以获得其想要达到的经济增长，其间腐败造就了截面上的效率损失，而没有对增长的结果造成影响。但毋庸置疑，腐败对社会效率造成的损耗切实存在，随着腐败规模的增加、系统性腐败的显现，这样的“双高”发展模式必然难以持续。倘若等到腐败等问题严重到影响政府政治合法性根基、廉政治理上升为政治问题时，再去重视法制逻辑的回归和腐败的控制，则必将积重难返，需要付出更多的成本和代价。因此，对廉政治理与腐败控制的路径探索应得到重视并付诸实践。